80년대 후반 3저호황의 기회를 살리지 못하고 선진국진입의 문앞에서 좌절되었을 때 모두들 샴페인을 너무 일찍 터뜨렸다고 후회를 하였습니다. 그 당시 선진국진입이라는 기대속에 그동안 억눌려 왔던 국민들의 욕구가 한꺼번에 분출되는 양상이 벌어 졌고 각종 이익집단의 집단행동이나 과소비문제가 발생하면서 결국 3저호황의 기회를 국가경쟁력강화로 이어가지 못하였다는 것이 실패의 원인으로 이해되고 있습니다.
이번에도 샴페인을 너무 일찍 터뜨렸는가?
1997년 엄청난 시련으로 다가온 외환위기는 위기극복과정에서 모든 국민들이 강한 인내를 갖고 고통을 참아내야한다는 공감대를 갖게 했습니다. 실제 우리 국민들은 단일민족답게 잘 참아 내었습니다. 정리해고, 빈곤, 실업 등등의 시련을 묵묵히 참아내면서 정부의 강력한 구조조정정책에 많은 기대를 걸었습니다. 1999년 거시경제지표가 회복되면서 마침내 정부는 1년반만에 외환위기를 극복했다고 선언하게 되었고 이에 국민들은 현 정부에 많은 박수를 보냈습니다. 그러나 2000년에 들어서면서 이해집단간 그리고 노사간의 갈등이 커지는 등 사회전반적인 갈등구조가 심화되고 있습니다. 외환위기가 극복되었다는 정부의 발표가 그동안 억눌러 왔던 불만과 욕구를 한꺼번에 발산하도록 한 계기가 된 것 같습니다. 그러나 거시경제지표상의 위기는 극복되었지만 진정한 위기는 이제부터라는 주장도 제기되고 있습니다. 과연 또한번 우리는 외환위기를 극복했다고 너무 일찍 자축했던 것은 아닌지요? 그리고 조금 더 참으면서 보다 실효성있는 구조조정과정을 가졌어야 했던 것은 아닌지요?
정치·경제·사회의 거의 모든 부문에 팽배해 있는 집단이기주의와 갈등구조들을 보면서 새로운 위기의 시작이 아닌가하는 걱정이 생겨나는 것 또한 사실입니다. 의료대란, 금융대란이라는 소용돌이 속에서 한번도 제목소리를 내지못하고 불안한 마음으로 묵묵히 지켜보고 있던 일반 국민들 조차 강한 불만을 표시하기 시작했다는 사실이 현재의 국가운영체계에 변화가 불가피하다는 점을 시사하는 것입니다. 지금이야말로 현 상황을 또다른 형태의 위기정국으로 파악하고 국가운영체계의 개편을 시도할 때입니다. 필자는 이에 대해 재정과 복지문제에 국한하여 논의하고자 합니다.
재정적자와 국가채무 걱정할 수준인가?
우리 재정은 그 동안 외환위기극복과정에서 핵심적인 역할을 수행하였습니다. 오랜기간동안 건전하게 운용된 재정덕분에 금융구조조정 지원과 실업 및 빈곤대책 지원 등에 대규모 자금을 투입할 수 있었던 것입니다. 그러나 이제 우리 재정은 상당규모의 재정적자와 국가채무라는 문제를 안게 되었습니다. 통합재정수지는 외환위기이전에 소규모 흑자에서 GDP 대비 2.9%의 적자로 반전하였고, 정부채무는 GDP 대비 10% 미만에서 23% 가까이 증가하였습니다. 경제지표상 외환위기가 극복되었다고 하지만 재정적자와 국가채무라는 지표로는 위기가 심화되고 있다고 보는 것이 옳습니다.
그러나 우리는 재정적자와 국가채무에 대해 낙관적으로 그리고 안이하게 대처하고 있습니다. 정부는 균형재정 회복시점에 대하여 2003년으로 예상하고 있는데, 이는 2003년까지 연간 8-9%의 경상경제성장률을 보일 것이라는 가정하에 가능합니다. 그러나 올 하반기 부터 우리 경제는 경기하강국면에 들어갈 것이라는 전망이 많습니다. 이 경우 성장률도 정부가 가정한 8%를 밑돌게 될 것이고 나아가 균형재정 회복시점도 2003년 이후가 될 가능성이 크다고 봐야 합니다. 더구나 보증채무의 전액회수가 불투명하고 아울러 금융 구조조정에 따른 추가적인 공적자금투입이 예상되고 있다는 점에서 재정여건은 더욱 악화될 전망입니다. 그런데도 현 정부출범이후 매년 2번씩의 추경을 편성하였고 올해도 다시 추경을 편성하고자 한다는 점에서 정부는 재정적자와 국가채무의 문제를 너무나 쉽게 생각하는 측면이 있습니다.
경기하강국면이 시작되려는 현 시점은 지출을 억제하고 재정의 효율성을 높이는 각고의 노력이 무엇보다 중요한 시점입니다. 사실 재정적자와 국가채무를 줄이기는 너무나 힘듭니다. 당장 닥친 문제가 아니라서 위기를 느끼지를 못하기 때문입니다. 그리고 재정지출을 줄이거나 세금을 더 거두는 것이 정치적으로 부담이 된다는 점 때문이기도 합니다. 그러나 줄여야 합니다. 지금 줄이지 못하면 몇 년내로 정부예산의 30%이상을 채무이자를 지불하는데 써야 할지도 모릅니다.
복지재원 어떻게 마련해야 하나?
재정적자와 국가채무문제는 결국 복지지출을 늘여나가야 하는 우리 실정에서는 여간 어려운 문제가 아닙니다. 재정적자를 줄이고자 전반적인 예산지출의 삭감을 추진하면서 복지분야만 지출을 대폭 늘일 수도 없기 때문입니다. 따라서 우리는 복지재원을 마련하기 위한 현명한 판단이 요구되고 있습니다. 어려운 재정여건하에서 복지재원을 확충하기 위한 단계적 전략을 수립할 필요가 있습니다.
그 첫 단계로서 기존 복지예산 중에서 낭비적 요인이 어디에 있는지에 대한 재점검이 필요합니다. 즉, 복지제도의 실효성을 점검함으로써 예산낭비도 줄이면서 실효성을 높일 수 있는 방안을 모색하는 것이 중요합니다.
둘째 단계로서는 세출구조의 개선을 통한 복지재원확충이 중요합니다. 기존 예산 중 세출예산에서 비중을 감소시켜야 하는 항목(예: 국방비)의 예산을 복지예산으로 전환함으로써 재원확충이 가능하도록 한다는 것입니다.
셋째, 복지수요와 밀접한 관련이 있는 제도를 정비하여 복지수요를 사전적으로 충족시키는 방안도 궁극적 재원확충전략이 될 것입니다. 소득재분배적 성격을 지니는 금융소득종합과세, 주식양도차익과세, 상속·증여세 등을 지속적으로 강화함으로써 소득분배개선을 위한 복지수요를 충족시킬 수 있을 것입니다.
넷째, 정책조화를 통한 재원확보 및 실효성 제고가 필요합니다. 이를 위해 조세정책과 복지정책의 정책조합(Policy-mix)으로서 미국이 도입하여 성공적으로 시행하고 있는 제도인 근로소득보조세제(EITC: Earned Income Tax Credit)의 도입문제를 검토하는 것도 바람직합니다.
이러한 근로소득보조세제의 도입은 복지정책과 조세정책을 조화시키는 것으로서 행정비용을 절감하고 행정의 효율성을 높이는 효과가 있을 것입니다. 올해 10월부터 실시되는 국민기초생활보장법의 보호대상자가 누구이고 그들의 소득이 얼마인가를 파악하는 기본 인프라의 구축이 현재의 보건복지부의 행정체계로는 한계가 있다고 판단됩니다. 국민연금적용확대 대상인 자영자가 실제소득을 속여서 하향신고함에 따라 모든 부담을 근로자가 지게 된 현재의 심각한 문제가 국민기초생활보장법하의 빈곤대책에도 나타날 가능성이 크기 때문입니다. 예를 들면 보호대상자가 실제소득보다 줄여서 신고하여 생계비지원을 필요이상으로 많이 받게 되면 결국 제대로 신고한 진짜 빈곤층은 희생될 수밖에 없습니다. 따라서 근로소득보조세제를 도입할 경우 소득파악업무를 국세청이 담당하게 됨에 따라 국세청이 갖고 있는 소득파악에 있어서의 전문성을 발휘할 수 있고 징수 및 급여행정의 효율성도 커질 수 있을 것입니다. 근로무능력자에 대한 생활보호는 국민기초생활보장체제가 담당하되 저소득 근로능력자에 대한 생활보호는 근로소득보조세제가 담당하도록 하는 것이 실효성 측면에서나 낭비요인해소측면에서나 바람직할 것입니다.
복지정책 실효성확보가 우선되어야 한다
복지재원을 확충하는 전략이 제대로 추진되기 위해서는 복지수요에 대한 정확한 이해가 필요합니다. 누가 언제 어떠한 복지혜택이 필요한지를 제대로 파악하는 것이야말로 복지정책의 핵심이라고 하겠습니다. 이점에서 현재 대두되고 있는 복지수요 증대요구는 크게 두 가지로 구분하여 볼 필요가 있습니다.
첫째로, 외환위기 이후 발생한 단기적 복지증대요구를 생각해볼 수 있습니다. 외환위기극복과정에서 몰아닥친 경제구조조정은 대량해고를 불가피하게 하였고 이로 인해 그동안 경험하지 못하였던 본격적인 고실업시대를 맞게 되었습니다. 이에 따라 정부차원의 실업 및 빈곤대책에 대한 강한 요구가 발생하였던 것입니다.
둘째로는 고도성장 과정과 노령화로의 진전과정에서 점진적으로 표출되기 시작해온 '삶의 질' 향상에 대한 욕구증대에 따른 중 장기적 복지수요증대를 생각해볼 수 있습니다. 이는 선진국에서도 공통적으로 나타났던 현상으로 경제성장으로 인하여 국민소득수준이 높아짐에 따른 자연스러운 결과로 해석해야 할 것입니다.
그러나 그동안 이러한 두 가지 복지수요증대에 대한 구분 없이 사회복지 관련정책들을 마련함에 따라 정책의 실효성이 떨어졌고 낭비요인 또한 클 우려가 있습니다. 따라서 단기적인 복지수요와 중 장기적인 복지수요를 구분하여 정책적으로 대응하는 것이 필요하며, 이를 위하여 현재의 실업정책, 빈곤정책, 소득분배정책등과 같은 복지정책전반에 걸친 실효성을 재검검하고 정책방향을 재설정하는 작업이 필요합니다. 이는 최근 정부가 생산적복지구현이라는 복지정책기조를 설정하였다는 점에서도 반드시 필요한 작업이 될 것입니다. 여기에 적합한 개념으로서 목표 효율성(target efficiency)을 이용할 수 있습니다. 목표 효율성은 각종 복지프로그램이 원래 대상으로 선정된 수혜대상자에게 얼마만큼 기대했던 혜택이 돌아가는가를 측정하는 지표입니다. 이러한 지표를 기초로 우리의 실업대책프로그램과 사회복지프로그램의 목표 효율성을 측정한다면 바람직한 실업대책과 복지프로그램의 방향을 설정할 수 있을 것입니다.
신중하고 일관된 정책만이 현 위기를 극복할 수 있다
더 이상의 모험은 파국을 가져올 지도 모릅니다. 일단 시행해 놓고 문제가 생기면 보완해 가겠다는 발상은 위기국면에서 절대로 해서는 안되는 것입니다. 1998년 10월부터 고용보험 적용대상을 4인이하 사업장 근로자에게 확대하고 1999년 4월부터 국민연금을 자영자에게까지 확대하고 올해 7월 1일부터는 의약분업, 의료보험통합 그리고 산재보험적용대상자 4인이하 사업장으로의 확대 등을 실시하고 그리고 10월부터는 국민기초생활보장법을 실시하는 등등의 정책확대가 과연 준비가 제대로 된 상태에서 이루어 진 것인지 지금쯤은 누군가가 짚어 봐야 할 때가 되었습니다.
위기정국에서는 조금 늦더라도 안전하고 오래 갈 수 있는 정책이 요구됩니다. 신중하게 실시되고 일관성있게 추진되는 정책이야말로 진정으로 국민을 위하고 결국에는 국민들로부터 환영받을 수 있는 것입니다.
이번에도 샴페인을 너무 일찍 터뜨렸는가?
1997년 엄청난 시련으로 다가온 외환위기는 위기극복과정에서 모든 국민들이 강한 인내를 갖고 고통을 참아내야한다는 공감대를 갖게 했습니다. 실제 우리 국민들은 단일민족답게 잘 참아 내었습니다. 정리해고, 빈곤, 실업 등등의 시련을 묵묵히 참아내면서 정부의 강력한 구조조정정책에 많은 기대를 걸었습니다. 1999년 거시경제지표가 회복되면서 마침내 정부는 1년반만에 외환위기를 극복했다고 선언하게 되었고 이에 국민들은 현 정부에 많은 박수를 보냈습니다. 그러나 2000년에 들어서면서 이해집단간 그리고 노사간의 갈등이 커지는 등 사회전반적인 갈등구조가 심화되고 있습니다. 외환위기가 극복되었다는 정부의 발표가 그동안 억눌러 왔던 불만과 욕구를 한꺼번에 발산하도록 한 계기가 된 것 같습니다. 그러나 거시경제지표상의 위기는 극복되었지만 진정한 위기는 이제부터라는 주장도 제기되고 있습니다. 과연 또한번 우리는 외환위기를 극복했다고 너무 일찍 자축했던 것은 아닌지요? 그리고 조금 더 참으면서 보다 실효성있는 구조조정과정을 가졌어야 했던 것은 아닌지요?
정치·경제·사회의 거의 모든 부문에 팽배해 있는 집단이기주의와 갈등구조들을 보면서 새로운 위기의 시작이 아닌가하는 걱정이 생겨나는 것 또한 사실입니다. 의료대란, 금융대란이라는 소용돌이 속에서 한번도 제목소리를 내지못하고 불안한 마음으로 묵묵히 지켜보고 있던 일반 국민들 조차 강한 불만을 표시하기 시작했다는 사실이 현재의 국가운영체계에 변화가 불가피하다는 점을 시사하는 것입니다. 지금이야말로 현 상황을 또다른 형태의 위기정국으로 파악하고 국가운영체계의 개편을 시도할 때입니다. 필자는 이에 대해 재정과 복지문제에 국한하여 논의하고자 합니다.
재정적자와 국가채무 걱정할 수준인가?
우리 재정은 그 동안 외환위기극복과정에서 핵심적인 역할을 수행하였습니다. 오랜기간동안 건전하게 운용된 재정덕분에 금융구조조정 지원과 실업 및 빈곤대책 지원 등에 대규모 자금을 투입할 수 있었던 것입니다. 그러나 이제 우리 재정은 상당규모의 재정적자와 국가채무라는 문제를 안게 되었습니다. 통합재정수지는 외환위기이전에 소규모 흑자에서 GDP 대비 2.9%의 적자로 반전하였고, 정부채무는 GDP 대비 10% 미만에서 23% 가까이 증가하였습니다. 경제지표상 외환위기가 극복되었다고 하지만 재정적자와 국가채무라는 지표로는 위기가 심화되고 있다고 보는 것이 옳습니다.
그러나 우리는 재정적자와 국가채무에 대해 낙관적으로 그리고 안이하게 대처하고 있습니다. 정부는 균형재정 회복시점에 대하여 2003년으로 예상하고 있는데, 이는 2003년까지 연간 8-9%의 경상경제성장률을 보일 것이라는 가정하에 가능합니다. 그러나 올 하반기 부터 우리 경제는 경기하강국면에 들어갈 것이라는 전망이 많습니다. 이 경우 성장률도 정부가 가정한 8%를 밑돌게 될 것이고 나아가 균형재정 회복시점도 2003년 이후가 될 가능성이 크다고 봐야 합니다. 더구나 보증채무의 전액회수가 불투명하고 아울러 금융 구조조정에 따른 추가적인 공적자금투입이 예상되고 있다는 점에서 재정여건은 더욱 악화될 전망입니다. 그런데도 현 정부출범이후 매년 2번씩의 추경을 편성하였고 올해도 다시 추경을 편성하고자 한다는 점에서 정부는 재정적자와 국가채무의 문제를 너무나 쉽게 생각하는 측면이 있습니다.
경기하강국면이 시작되려는 현 시점은 지출을 억제하고 재정의 효율성을 높이는 각고의 노력이 무엇보다 중요한 시점입니다. 사실 재정적자와 국가채무를 줄이기는 너무나 힘듭니다. 당장 닥친 문제가 아니라서 위기를 느끼지를 못하기 때문입니다. 그리고 재정지출을 줄이거나 세금을 더 거두는 것이 정치적으로 부담이 된다는 점 때문이기도 합니다. 그러나 줄여야 합니다. 지금 줄이지 못하면 몇 년내로 정부예산의 30%이상을 채무이자를 지불하는데 써야 할지도 모릅니다.
복지재원 어떻게 마련해야 하나?
재정적자와 국가채무문제는 결국 복지지출을 늘여나가야 하는 우리 실정에서는 여간 어려운 문제가 아닙니다. 재정적자를 줄이고자 전반적인 예산지출의 삭감을 추진하면서 복지분야만 지출을 대폭 늘일 수도 없기 때문입니다. 따라서 우리는 복지재원을 마련하기 위한 현명한 판단이 요구되고 있습니다. 어려운 재정여건하에서 복지재원을 확충하기 위한 단계적 전략을 수립할 필요가 있습니다.
그 첫 단계로서 기존 복지예산 중에서 낭비적 요인이 어디에 있는지에 대한 재점검이 필요합니다. 즉, 복지제도의 실효성을 점검함으로써 예산낭비도 줄이면서 실효성을 높일 수 있는 방안을 모색하는 것이 중요합니다.
둘째 단계로서는 세출구조의 개선을 통한 복지재원확충이 중요합니다. 기존 예산 중 세출예산에서 비중을 감소시켜야 하는 항목(예: 국방비)의 예산을 복지예산으로 전환함으로써 재원확충이 가능하도록 한다는 것입니다.
셋째, 복지수요와 밀접한 관련이 있는 제도를 정비하여 복지수요를 사전적으로 충족시키는 방안도 궁극적 재원확충전략이 될 것입니다. 소득재분배적 성격을 지니는 금융소득종합과세, 주식양도차익과세, 상속·증여세 등을 지속적으로 강화함으로써 소득분배개선을 위한 복지수요를 충족시킬 수 있을 것입니다.
넷째, 정책조화를 통한 재원확보 및 실효성 제고가 필요합니다. 이를 위해 조세정책과 복지정책의 정책조합(Policy-mix)으로서 미국이 도입하여 성공적으로 시행하고 있는 제도인 근로소득보조세제(EITC: Earned Income Tax Credit)의 도입문제를 검토하는 것도 바람직합니다.
이러한 근로소득보조세제의 도입은 복지정책과 조세정책을 조화시키는 것으로서 행정비용을 절감하고 행정의 효율성을 높이는 효과가 있을 것입니다. 올해 10월부터 실시되는 국민기초생활보장법의 보호대상자가 누구이고 그들의 소득이 얼마인가를 파악하는 기본 인프라의 구축이 현재의 보건복지부의 행정체계로는 한계가 있다고 판단됩니다. 국민연금적용확대 대상인 자영자가 실제소득을 속여서 하향신고함에 따라 모든 부담을 근로자가 지게 된 현재의 심각한 문제가 국민기초생활보장법하의 빈곤대책에도 나타날 가능성이 크기 때문입니다. 예를 들면 보호대상자가 실제소득보다 줄여서 신고하여 생계비지원을 필요이상으로 많이 받게 되면 결국 제대로 신고한 진짜 빈곤층은 희생될 수밖에 없습니다. 따라서 근로소득보조세제를 도입할 경우 소득파악업무를 국세청이 담당하게 됨에 따라 국세청이 갖고 있는 소득파악에 있어서의 전문성을 발휘할 수 있고 징수 및 급여행정의 효율성도 커질 수 있을 것입니다. 근로무능력자에 대한 생활보호는 국민기초생활보장체제가 담당하되 저소득 근로능력자에 대한 생활보호는 근로소득보조세제가 담당하도록 하는 것이 실효성 측면에서나 낭비요인해소측면에서나 바람직할 것입니다.
복지정책 실효성확보가 우선되어야 한다
복지재원을 확충하는 전략이 제대로 추진되기 위해서는 복지수요에 대한 정확한 이해가 필요합니다. 누가 언제 어떠한 복지혜택이 필요한지를 제대로 파악하는 것이야말로 복지정책의 핵심이라고 하겠습니다. 이점에서 현재 대두되고 있는 복지수요 증대요구는 크게 두 가지로 구분하여 볼 필요가 있습니다.
첫째로, 외환위기 이후 발생한 단기적 복지증대요구를 생각해볼 수 있습니다. 외환위기극복과정에서 몰아닥친 경제구조조정은 대량해고를 불가피하게 하였고 이로 인해 그동안 경험하지 못하였던 본격적인 고실업시대를 맞게 되었습니다. 이에 따라 정부차원의 실업 및 빈곤대책에 대한 강한 요구가 발생하였던 것입니다.
둘째로는 고도성장 과정과 노령화로의 진전과정에서 점진적으로 표출되기 시작해온 '삶의 질' 향상에 대한 욕구증대에 따른 중 장기적 복지수요증대를 생각해볼 수 있습니다. 이는 선진국에서도 공통적으로 나타났던 현상으로 경제성장으로 인하여 국민소득수준이 높아짐에 따른 자연스러운 결과로 해석해야 할 것입니다.
그러나 그동안 이러한 두 가지 복지수요증대에 대한 구분 없이 사회복지 관련정책들을 마련함에 따라 정책의 실효성이 떨어졌고 낭비요인 또한 클 우려가 있습니다. 따라서 단기적인 복지수요와 중 장기적인 복지수요를 구분하여 정책적으로 대응하는 것이 필요하며, 이를 위하여 현재의 실업정책, 빈곤정책, 소득분배정책등과 같은 복지정책전반에 걸친 실효성을 재검검하고 정책방향을 재설정하는 작업이 필요합니다. 이는 최근 정부가 생산적복지구현이라는 복지정책기조를 설정하였다는 점에서도 반드시 필요한 작업이 될 것입니다. 여기에 적합한 개념으로서 목표 효율성(target efficiency)을 이용할 수 있습니다. 목표 효율성은 각종 복지프로그램이 원래 대상으로 선정된 수혜대상자에게 얼마만큼 기대했던 혜택이 돌아가는가를 측정하는 지표입니다. 이러한 지표를 기초로 우리의 실업대책프로그램과 사회복지프로그램의 목표 효율성을 측정한다면 바람직한 실업대책과 복지프로그램의 방향을 설정할 수 있을 것입니다.
신중하고 일관된 정책만이 현 위기를 극복할 수 있다
더 이상의 모험은 파국을 가져올 지도 모릅니다. 일단 시행해 놓고 문제가 생기면 보완해 가겠다는 발상은 위기국면에서 절대로 해서는 안되는 것입니다. 1998년 10월부터 고용보험 적용대상을 4인이하 사업장 근로자에게 확대하고 1999년 4월부터 국민연금을 자영자에게까지 확대하고 올해 7월 1일부터는 의약분업, 의료보험통합 그리고 산재보험적용대상자 4인이하 사업장으로의 확대 등을 실시하고 그리고 10월부터는 국민기초생활보장법을 실시하는 등등의 정책확대가 과연 준비가 제대로 된 상태에서 이루어 진 것인지 지금쯤은 누군가가 짚어 봐야 할 때가 되었습니다.
위기정국에서는 조금 늦더라도 안전하고 오래 갈 수 있는 정책이 요구됩니다. 신중하게 실시되고 일관성있게 추진되는 정책이야말로 진정으로 국민을 위하고 결국에는 국민들로부터 환영받을 수 있는 것입니다.
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