공공요금 인상에 앞서

정부는 최근까지 전기, 가스, 수도, 철도, 지하철 등 공공요금을 인상하는 것이 불가피하다는 입장을 피력해오고 있습니다. 그러나 4.13 총선과 원화절상을 비롯한 여러 가지 복합적인 요인으로 인해서 공공요금에 대한 인상 논의는 물밑으로 잠복하는 양상을 보이고 있습니다.

공공요금 인상 피할 수 없나?

공공요금 인상 불가피성에 대한 주장은 현재 우리나라의 공공요금이 당해 서비스의 생산원가 이하로 책정되어 있다거나, 또는 여타 상품이나 서비스의 가격조정에 상응하지 못하는 가격조정으로 인해서 자원배분을 왜곡하는 역할을 한다는 논리에 입각하고 있는 것으로 보입니다.

이러한 주장에는 두 가지 중요한 의미가 함축되어 있습니다.

첫째는 공공요금이 시장에서의 경쟁에 의해서 자율적으로 결정되는 것이 아니라 정부를 비롯한 여타 비시장적인 요인의 개입과 정치적인 고려에 의해서 결정된다는 점입니다.

둘째는 이러한 비시장적인 요인들의 개입은 공익(public interest)을 보호하는 것을 목적으로 해서 추구되고 있으나 실제로는 공익을 보호하기 보다는 자원배분의 왜곡을 발생시킨다는 점입니다. 특히 공공요금의 낮은 책정은 환경·교통문제라는 현대사회의 심각한 사회적 문제의 해결을 어렵게 하고 경제발전을 환경친화적·에너지절약적인 방법으로 진행시키는 것을 막는 중요한 장애요인이 되는 것으로 인식되고 있습니다.

전기, 가스, 수도, 철도, 지하철 등의 사업은 공기업으로 운영되어 왔습니다. 이렇게 이들 공익산업이라 일컬어지는 사업들을 공기업으로 운영하여 온 것은 이들 사업이 규모의 경제(economies of scale), 범위의 경제(economies of scope), 수직적 통합의 경제(economies of vertical integration)라는 생산적 특성을 가지고 있으므로 한 기업이 수요 전체를 독점적으로 공급하는 것이 가장 효율적이라는 논리에 근거하고 있었습니다. 또한 이러한 자연독점적 성격을 가진 공익산업 종사 기업들의 독점가격 책정을 방지하는 수단으로 정부는 직접 공익산업을 운영하여 왔었습니다. 실제로 이러한 방법은 세계 각국이 과거 채택하였던 공익산업의 운영방식이기도 합니다.

따라서 공익산업의 서비스에 대한 요금은 생산원가를 중심으로 책정된 것이 아니라 정치적, 사회적 고려를 담아서 책정되는 형태를 취하는 것이 보편적이었습니다.


공기업=국가소유+독점+규제

공기업으로 운영되어 온 공익산업의 산업조직은 항상 「국가소유+독점+규제」의 형태로 특징지어집니다. 이와 같은 공기업의 산업조직은 공익을 추구하고자 하였던 근본 취지와는 다르게 심각한 비효율성을 발생시켜 소위 정부실패(government failure)의 핵심적인 원인으로 지목되고 있습니다.

공기업에서 이러한 비효율성이 발생하는 몇 가지 이유는 다음과 같습니다.

우선, 공기업은 '공익'이라는 그럴듯하나 명확하지 못한 목표를 추구하고 공기업의 원소유주인 일반 국민들은 자신이 공기업의 소유주라는 주인의식을 가질 인센티브를 결여하고 있습니다. 이러한 공기업의 소유권과 목표의 모호성은 공기업을 운영하는 것을 위임받고 있는 정부의 선출직 공직자를 비롯한 공무원들과 공기업 관리자들의 재량권 행사와 방만한 경영을 통한 지대추구(rent-seeking)를 가능하게 하고, 이것이 공기업 비효율성의 주요인이 되고 있습니다. 이러한 비효율성은 공기업이 제공하는 서비스의 가격을 높이는 중요한 요인으로 작용할 것이 명약관화합니다.

둘째, 공기업의 당해 산업에 대한 법적 독점, 특혜 제공, 의무부과가 또 다른 비효율성의 원인입니다. 산업에 경쟁이 존재하지 않으니 품질개선과 가격 경쟁력 제고를 위해서 노력할 인센티브가 공기업 종사자들에게 있을 리 없습니다. 만일 공기업의 영업이익이 직접적으로 종사자들의 이익으로 전환될 수 있다면 비록 독점하에서라도 원가를 낮추어서 이윤을 증가시키려는 동기가 존재할 수 있을 것입니다. 그러나 공기업의 경우 효율적인 운영으로 얻어지는 이익이 공기업 운영을 책임지는 공무원을 비롯한 종사자들의 이익으로 전환되는 것이 용이하지 않기 때문에 비용절감이나 품질제고의 인센티브를 가지지 못합니다.

또한 민간기업에 비해서 공기업들은 정부의 법적, 행정적 지원에 의해서 낮은 금리에 의한 재원의 조달, 자산재평가의 특례, 토지 수용의 특례 등 각종 특혜를 받고 있기도 합니다. 이러한 특혜의 존재는 현재 공익산업이 책정하고 있는 요금이, 단순한 국제비교를 통해서 지나치게 싸다거나 지나치게 비싸다는 평가를 하는 것을 어렵게 하고 있습니다.

셋째, 정부가 공기업에 대해서 각종 규제를 가하는 것이 비효율성의 또 하나의 원인입니다. 가격, 진입, 물량, 생산 및 유통과정, 일상적인 경영활동에 대한 정부의 규제는 공기업 구조하에서는 보편적으로 이루어집니다. 이 과정에서 편익을 넘어서는 규제비용이 발생하게 되고 규제에 따른 인센티브의 왜곡이 이루어집니다. 예컨대 공기업 요금책정의 주요 기술적 수단으로 사용되어 온 투자보수율규제(rate of return regulation)의 경우 기업은 투자보수율이 일단 책정되고 나면 당해 투자보수율하에서 이익을 확대하기 위해서 현재 최적인 수준보다 과잉투자를 하는 반응을 보이는 등 인센티브의 왜곡을 발생시키는 것이 보편적입니다. 이러한 과잉투자는 실제로 현재의 요금이 그렇지 않을 경우보다 높게 만드는 요인으로 작용합니다.

따라서 이와 같은 공기업의 근원적인 문제점에 대한 고려 없이 단순히 현 상황하에서 특정한 공익산업 종사 기업이 생산한 서비스의 가격이 현재의 생산원가보다 낮으므로 이를 인상하여야 한다는 논리는 타당성이 부족한 것으로 보입니다.


공공요금 적정한가?

그럼에도 불구하고 현재의 공공요금이 높은지 적정한지에 대해서는 판단하기가 곤란합니다. 우리나라의 경우 공공요금의 인상은 전반적인 물가인상을 선도한다는 논리에 입각하여 인상요인이 정상적으로 반영된 가격책정이 어려웠던 것이 사실이기 때문입니다.

이와 같은 정치적인 고려에 의한 공공요금의 책정이 공기업들의 채무를 확대시키는 결과를 가져왔고, 공기업들의 누적채무를 축소하기 위한 방안으로 현재의 공익산업 구조하에서는 요금인상이 유일한 방편이 될 수 있다는 것도 많은 전문가들과 업계의 종사자들이 동의하고 있는 사실입니다.

정치적인 이해관계를 반영하기 위해서 시장에 정부가 개입함으로써 요금이 지나치게 억제되어 있을 가능성도 물론 존재한다고 볼 수 있습니다. 더구나 공익산업의 서비스는 대부분 여타 산업의 상품과 서비스를 생산하기 위한 원료 또는 중간재 역할을 하므로, 이렇게 현재의 산업구조하에서 정상적인 원가를 반영하지 못한 공공요금은 당해 서비스의 사용을 과다하게 확대할 인센티브를 높이는 문제점을 초래하였던 것도 사실입니다. 예컨대, 우리나라의 산업구조가 에너지 소비 유발적인 산업구조로 되어 있고, 이러한 구조는 수입유발적이며, 환경파괴적이라는 것이 전문가들에 의해서 지적되고 있는 것은 이러한 지적이 타당하다는 것을 보여준다고 할 수 있습니다.

이러한 자원배분의 왜곡현상이나 비효율성을 개선하기 위해서 많은 전문가들이 에너지 가격을 비롯한 공공요금의 합리적인 재편을 요구하고 있으며, 이러한 가격의 재편은 현재의 공공요금을 인상하는 방향으로 이루어져야 한다고 주장하고 있습니다.

이러한 상황을 고려해 볼 때 현재의 공공요금이 낮은가 높은가를 단순한 국제비교나 기존의 산업조직하에서의 정보를 통해서 예단하는 것은 합리적이지 못한 것으로 보입니다. 그러므로 현재의 공공요금이 낮은가 높은가에 대한 논의는 앞에서 논의한 두 가지 시각을 고려하여 이루어져야 할 것입니다.

현행 공공요금이 과연 낮은 것인가를 검토하기 위해서는 우선 공기업으로 운영되는 공익산업들의 비효율성을 개선할 경우 과연 현행 요금이 낮은 요금인가에 대해서 논의해야 할 것입니다. 만일 현재의 공익산업 산업조직을 그대로 유지하면서 공공요금의 인상으로 공익산업을 운영하는 공기업들의 부실을 해소하려는 것이라면, 공공요금의 인상은 공익에 배치되는 것이 될 것입니다.

또 하나 공익산업의 가격인상에 대한 논의에서는 전반적인 가격의 인상도 중요하지만 그것보다 중요한 것은 공해 및 에너지 소비 유발적 가격구조의 왜곡을 어떻게 산업경쟁력에 대한 부정적인 영향없이 바로잡을 수 있느냐 입니다. 현재까지는 경제성장과 산업의 가격경쟁력 증진에 초점을 둔 정책을 일방적으로 추구하다보니, 특히 공공요금 가운데 가장 중요한 에너지 가격구조에 대한 심각한 왜곡이 존재하여 왔던 것으로 보입니다. 이러한 상대가격 구조의 정상화를 위한 고려없이 공공요금의 인상이 추구된다면 공공요금의 현실화는 또 다른 미봉책에 불과한 것이 될 것이고, 만일 지나치게 급격한 가격구조의 개편을 시행하면 현재의 상황에서 산업경쟁력을 약화시키는 문제점을 발생시킬 가능성이 있습니다.


경쟁도입과 민영화

이러한 점들을 고려할 때 정책당국은 단순히 공공요금의 인상에만 급급할 것이 아니라 공익산업을 운영하는 공기업들의 비효율성을 제거하기 위한 경쟁도입과 민영화에 박차를 가하여야 하며, 공공요금의 상대가격구조 왜곡을 시정하기 위한 과감한 개혁조치들을 조속히 시행하여야 할 것입니다.

이러한 개혁조치들이 공공요금 인상에 선행하여 조속히 시행되어야 하는 이유는 이들 공익산업이 생산, 공급하는 서비스가 가계, 기업 등 민간의 생산 및 소비 또는 원료공급 주체들에게 원료 또는 중간재로써 사용된다는 점 때문입니다. 원료 또는 중간재의 최소비용에 입각한 조달 없이 생산되는 상품과 서비스의 가격이 경쟁력을 가지는 것이 어렵습니다. 그리고 이러한 경쟁력의 열위는 세계시장에서 우리나라 상품과 서비스의 경쟁력을 약화시킴은 물론, 개별 국민의 삶의 질을 떨어뜨리는 역할을 하기 때문입니다.